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| ▲ 송진희 정치사회부장 |
예산은 행정부에 의한 예산편성과 의회의 승인절차를 거쳐 예산이 집행, 운영되며 결산을 통해 예산 회기가 종결된다. 우리나라의 예산과정은 예산편성, 예산심의, 예산집행, 예산결산, 회계검사로 이루어진다.
예산편성은 정부가 다음 회계연도에 수행할 정책이나 사업계획을 재정적인 용어와 금액으로 표시하여 완전한 하나의 계획안으로서의 예산안을 확정하는 절차를 말한다. 그리고 예산편성기간은 1월초부터 정기국회가 개시되기까지 대체로 9개월간이다. 예산안 편성은 각 중앙관서별로 먼저 이루어진다. 그리고 각 부처는 예산요구서를 작성하여 중앙예산기관에 제출하고, 중앙예산기관은 이를 근거로 해서 정부 예산안을 종합적으로 편성한다. 이러한 예산 편성과정은 사업계획서의 제출·검토→ 예산안 편성지침의 시달→ 중앙 관서의 예산요구서 작성 및 제출→ 예산실의 사정 및 예산안 편성→ 국무회의심의와 국회 제출 순으로 이루어진다.
행정부에서 제출된 예산안을 의회가 심사, 확정하는 행위가 예산심의과정이다. 국회의 예산심의권(豫算審議權)은 의회제도를 싹트게 하고 발달시킨 도구로써 오늘날에도 그 중요성은 예전이나 다를 바 없다. 정부예산이 바로 국민의 세금이기에 국민의 대표기관인 의회가 그것에 대한 심의권을 가진다는 것은 국민주권(國民主權)의 원리에서나 권력분립주의의 측면에서 당연한 일이며, 또 오늘날 의회의 존재의의가 여기에 있다.
행정부에서 제출한 예산안(豫算案)은 입법부의 심의(審議)를 반드시 거치게 된다. 우리나라 국회의 예산심의 절차는 대통령의 시정연설→ 국정감사→ 예비심사→ 종합심사→ 본회의의 의결 순서로 진행된다. 이러한 과정을 보다 구체적으로 설명하면 다음과 같다.
예산심의는 예산안이 국회에 제출되면서부터 시작되는데 맨 먼저 하게 되는 것은 본회의에서 갖는 대통령의 시정연설이다. 이 시정연설은 당년도 정책의 기본방향과 예산안의 기본 골격을 설명하는 것이므로 예산심의 과정에서 대단히 중요한 의의를 갖는다.
시정연설 후에는 국회 상임위원회별로 국정(國政)전반에 대한 국정감사가 실시된다. 이 감사기간[정기국회 시작20일간] 동안 국회는 정부운영의 현황을 파악하고 예산심의를 위한 자료를 수집하게 된다.
정기 국정감사가 끝나고 나면 각 상임위원회별로 소관 부처의 예산안을 심사하게 된다. 이 과정에서는 소관 부처의 장관으로부터 새해 정책에 대한 설명을 듣기도 하고 질문을 하기도 한다. 각 상임위원회에서 부처별 예산심사[예비심사]가 끝나면 그 결과를 국회의장(議長)에게 보고한다.
국회의장은 예비심사를 거친 예산안을 예산결산특별위원회에 회부하여 종합심사를 하게 한다. 종합심사의 과정에서는 국무총리의 인사말과 기획재정부 장관의 중기 사업계획 설명과 예산안 제안(提案) 설명이 있게 되고 각 부처에 대한 질의응답(質疑應答)이 진행된다.
이와 같이 상임위원회에서 예비심사를 거치고서 또 다시 예산결산특별위원회에서 종합심사를 하는 것은 예산을 확정하기에 앞서 보다 신중을 기하려는 것도 있겠으나, 그보다도 예산을 객관적으로 심사하려는데 그 목적이 있다. 즉, 예비심사의 경우에는 각 상임위원회와 소관 부처 간에 직무상 서로 긴밀한 관계로 인하여 예산심사가 객관적으로 이루어지지 않을 수도 있으나 임시적으로 설치한 특별위원회는 어느 부처(부처조직)와도 직접적인 관계가 없으므로 중립적인 입장에서 예산만을 객관적(客觀的)으로 '삭감' 위주의 심사를 할 수 있다는 이유에서이다.
예산결산특별위원회에서 종합심사가 끝난 예산안은 본회의(本會議)에 상정되어 이에 대한 토론을 하게 된다. 토론이 끝나면 마침내 표결(表決)로 들어가며, 이로써 예산안은 예산으로 확정된다. 본회의에서도 표결에 앞서 정부 측의 제안 설명과 예산결산특별위원회의 예산심사보고가 행해지고 정부에 대한 질의와 토론이 있게 된다. 본회의에서의 의결은 헌법의 규정에 따라 회계 연도 개시 30일 전까지 이루어져야 한다.
국회에서 의결된 확정 예산은 법률은 아니나 법적인 효력을 갖는다. 여기서 법적 효력을 갖는다 함은 세출예산을 두고 말한 것이다. 세출예산은 확정 당시에 정해진 예산금액을 절대로 초과하여 지출할 수 없고, 그 사용 목적도 각 예산과목에서 정한 대로 지출하는 것을 원칙으로 하고 있다.
그러나 세입예산은 단순히 세출예산을 마련하기 위해 어림잡아 계산〔추계(推計)〕해 둔 한갖 참고 자료에 지나지 않는 것이므로 법적인 구속력(拘束力)은 없다. 그래서 실제 세입(歲入)의 경우를 보면 예산을 초과할 때도 있고 그것에 미달할 때도 있음을 알 수 있다.
예산은 새 회계연도가 시작되기 전 일정한 기일[우리 나라는 30일 전]까지는 반드시 의결되어야 한다. 그러나 부득이한 사정으로 인하여 예산이 입법부에서 의결되지 못하는 경우도 있을 수 있다.
이와 같이 예산이 성립되지 못하는 경우를 대비하여 우리나라에서는 준예산(準豫算) 제도를 채택하고 있다. 미국에서는 이럴 경우 전년도 예산을 잠정적으로 답습하고 있고, 영국과 일본에서도 잠정예산(Provisional budget) 제도를 채택하고 있다. 그러나 잠정예산은 의회의 의결을 거쳐야 집행할 수 있는 것이나 우리나라의 준예산은 그 지출 대상이 한정되어 있는 대신 국회의 의결을 거치지 않아도 지출할 수 있다는 특징을 갖는다.
정부가 집행하고 있는 예산에 대하여 다시 변경한 예산. 즉, 예산안이 국회를 통과하여 확정된 후에 생긴 사유(事由)로 인하여 이미 성립된 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때 다시 추가편성하여 성립된 예산을 추가경정예산이라고 한다.
추가경정예산은 예산이 국회를 통과하여 성립된 후에 그 내용을 변경하는 것이라는 점에서 예산안이 국회에서 의결되기 전에 그 내용을 변경하는 수정예산과 구별된다. 한편, 추가경정예산은 본예산과 별도로 성립된 것이지만 본예산의 항목이나 금액을 고친 것에 불과하므로 본예산과 통산(統算)하여 집행하게 된다.
정부가 추가경정예산안을 국회에 제출함에 있어서는 국가재정법이 정하는 첨부서류의 전부 또는 일부를 생략할 수 있다. 일본에서는 이것을 보정예산(補正豫算)이라 말하고, 미국에서는 추가세출예산(supplemental appropriations)이라 부르며, 프랑스에서는 수정세출예산(Loi de finances rectificative)이라고 한다.
정부가 2019년 4월 24일 임시 국무회의를 열어 6조 7000억 원 규모의 추가경정예산안을 편성하고 25일 국회에 제출했다. 이는 문재인 정부 들어 2017년 일자리 추경(11조 원), 2018년 청년일자리 추경(3조 8000억 원)에 이어 세 번째 편성된 추경으로, 재원 조달을 위해 3조 6000억 원가량의 적자국채를 발행한다. 정부는 이번 추경으로 미세먼지 7천톤을 추가 저감하고, 7만3천개의 직접 일자리가 창출될 것으로 기대하고 있다. 또 경제성장률을 0.1%포인트 끌어올릴 수 있을 것으로 전망하고 있다. 그러나 이 추경안은 선거법 개정안, 검경수사권 조정 등의 권력기관 개편 패스트트랙 등으로 국회 파행이 촉발되면서 국회에 계류 중이다.
2019년도 추경안에 따르면 총 6조 7000억 원 가운데 국민안전 분야에 2조 2000억 원, 선제적 경기대응과 민생경제 긴급지원에 4조 5000억 원이 사용된다. 추경 재원은 세계잉여금 629억 원과 한국은행 잉여금 3300억 원을 합한 결산잉여금, 고용보험기금 등 17개 기금 여유분 2조 7000억 원에 더해 3조 6000억 원의 적자국채를 발행해 조달한다. 추경 재원을 마련하기 위해 적자국채를 발행한다는 방침은 2015년 이후 처음이다.
정부는 미세먼지 대응에 1조 5000억 원을 편성했다. 그중 47%를 국내 미세먼지 유발 주범으로 지목된 노후 경유차 조기 폐차, 공장 배기가스 방지시설 설치, 가정용 노후 보일러 교체 등에 배정했다. 환경부는 노후 경유차 조기 폐차 등에 7016억 원, 저공해 차량 보급 및 대기환경 기술 개발에 2315억 원, 대기오염물질 불법 배출 감시 등에 1313억 원을 활용한다. 산업통상자원부는 신재생에너지 설비 투자에 430억 원, 보건복지부는 미세먼지 마스크 지원 사업에 413억 원, 교육부는 교실 내 공기청정기 설치 사업에 309억 원을 편성했다. 또 정부는 7000억 원을 투입해 산불특수진화대 인력을 300명에서 435명으로 늘리고, 강풍과 야간에도 운항할 수 있는 대형 헬기 1개를 도입할 예정이다. 노후된 사회간접자본(SOC)의 개보수도 앞당겨 시행한다.
4조 5000억 원은 경기 부양 목적으로 활용된다. 그중 1조 4000억 원은 수출·내수 부양과 신산업 육성에 투입된다. 수출입은행, 무역보험공사 등 정책금융기관에 2600억 원을 배정해 중소기업의 해외 진출 때 필요한 무역금융 3조 원을 조성한다. 또 중소 조선사들이 선수금환급보증(RG)을 받지 못해 일감을 얻지 못하는 일이 발생하지 않도록 2000억 원 규모의 전용 보증 프로그램을 운영한다. 초고위험 국가에 진출하는 기업을 위해 1조원 규모의 특별금융지원 프로그램도 신설한다.
창업 3년 이내 초기 기업에 집중적으로 투자하는 혁신창업펀드에 1500억 원을 추가 출자하고, 500억 원 규모의 스케일업 전용 펀드를 조성하는 등 벤처 생태계 강화를 위한 방안들도 마련됐다. 이 밖에도 5G 시장 조기 선점을 위해 관련 콘텐츠 개발 및 제작 인프라 조성에 400억 원을 투입하고, 스마트공장 500개를 추가 보급할 계획이다.
지역 경제 활성화와 영세 자영업자의 경영 애로 해소를 위한 예산으로는 1조원이 편성됐다. 2017년 11월 규모 5.4의 지진 피해를 입은 포항에 260억원을 투입해 사회간접자본(SOC)을 조기 확충한다. 또 군산이나 거제 등 고용위기지역에 1000억 원을 배정해 희망근로 일자리 약 1만2천개를 마련한다. 영세 자영업자들을 위해 연 2%대 저리 자금을 빌려주는 경영안정자금 규모를 2000억원 늘린다.
사회안전망 확충에는 1조5천억원이 편성됐다. 실업급여 지급 인원을 10만7천명 늘리기로 했으며, 2022년 시행 예정이었던 부양의무자 재산의 소득환산율 인하는 2019년부터 시행하기로 했다.
청년, 노인 등의 취약계층 일자리 지원 사업에는 6천억원을 투입한다. 60세 이상 노인 일자리를 3만개 늘리고, 최장 10개월인 활동기간은 1년으로 연장한다. 청년추가 고용장려금 지원 대상은 3만2천명 확대하고, 은퇴 후 재취업이 어려운 신중년(50~64세)을 대상으로 하는 경력형 일자리도 1천개 더 늘린다.
국회는 예산안을 심의·확정한다(헌법 제54조 1항). 예산안심의확정권은 입법권과 함께 국회의 가장 중요한 권한이다. 정부는 예산안을 회계연도 개시 90일전까지 국회에 제출하고, 국회는 회계연도 개시 30일 전까지 이를 의결해야 한다. 일단 예산이 성립한 후에 새로 생긴 사유로 인해 예산에 변경을 가할 필요가 있을 때에는 정부는 추가경정예산안을 편성해서 국회에 제출할 수 있다(헌법 제56조).
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